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미국의 홍콩정책 관련 주요법령 현황과 시사점(2020.8.4)
번호 8 작성일자 2020-08-04 조회수 86
1. 들어가며

1984년 체결된 「홍콩반환협정」(Sino-British Joint Declaration)에 의해 1997년 홍콩이 중국에 반환되었다. 반환 이후에도 홍콩은 일국양제(one country, two systems) 원칙에 따라 2047년까지 국방과 외교를 제외한 자치권을 인정받게 되었다. 그러나 2020년 6월 30일 중국 전국인민대표회의 상무위원회에서 「홍콩 국가보안법」(Hong kong National Security Law)이 만장일치로 통과되면서 중국의 홍콩 자치권 억압에 대한 국제 사회의 우려가 심화되었다. 특히, 미국은 그동안 「홍콩정책법」(United States-Hong Kong Policy Act of 1992)에 근거하여 홍콩에 부여해왔던 특별지위를 박탈하고, 홍콩 자치권을 훼손하는 개인과 법인 및 이들과 거래한 금융기관을 제재하기로 하는 등 기존 정책 노선을 완전히 수정하였다.

이 글에서는 미국의 홍콩정책 관련 주요법령의 주요 내용을 살펴보고, 이의 정책적 시사점과 우리의 대응방향을 모색해 보고자 한다.

2. 미국의 홍콩정책 관련 주요법령

1) 「홍콩정책법」 (1992)

미국은 1992년 「홍콩정책법」을 제정하여 주권 반환 이후에도 홍콩의 자치권이 유지되는 한 홍콩에 중국 본토와 차별화되는 특별지위를 부여해왔다. 예를 들면, 이 법은 미-홍콩 관계 지속, 관세.무역.투자 등 경제 분야에서의 기존의 당사자 지위 및 대우 유지, 비자발급에서의 특별지위 등을 보장하고 있다.

다만, 동 법은 국무장관이 홍콩에 대해 의회에 보고할 것을 의무화하고, 만약 홍콩이 충분히 자율적(sufficiently autonomous)이지 않다고 판단될 경우 대통령이 이 법의 적용을 중지할 수 있는 권한을 부여하고 있다.

2) 「홍콩 인권 및 민주주의법」 (2019)

2019년 홍콩의 ‘범죄인 인도법’ 추진을 계기로 제정된 「홍콩 인권 및 민주주의법」(Hong Kong Human Rights and Democracy Act of 2019)은 1992년 「홍콩정책법」이 규정하고 있는 행정부의 보고 의무를 강화하고 있다. 구체적으로 동 법은 국무부 보고 외에 상무부에 미국의 수출통제와 제재를 회피하기 위한 중국의 홍콩 이용 여부 및 정도를 의회에 보고할 것을 의무화하였다.

또한 동 법은 홍콩이 미국 시민을 중국 본토나 피고인의 권리 보호가 부족한 다른 나라로 송환할 수 있는 법률을 발의.제정했다고 판단될 경우 대통령은 미국 시민 및 기업 보호전략 및 홍콩이 미-홍콩 사이의 다양한 법 집행 협정을 관리할 법적 능력이 있는지 여부에 대해 의회에 보고하도록 규정하고 있다.

이 외에도 이 법은 홍콩에서 정치적 박해를 받는 사람들에 대한 국무부의 비자발급 거절 금지 및 인권 침해 행위자에 대한 비자 거부 및 제재 부과를 규정하고 있다. 뿐만 아니라 대통령은 이들 인권 침해자들의 명단을 의회에 보고해야한다.

3) 「홍콩자치법」 (2020)

2020년 7월 14일 제정된 「홍콩자치법」(Hong Kong Autonomy Act)은 「홍콩 인권 및 민주주의법」보다 제재의 적용범위를 확대하여 홍콩의 자치를 침해하는 외국인(foreign individuals)과 법인(entities) 및 그들과 거래한 금융기관(financial institutions)에 대해 제재를 부과하고 있다.

이 법은 국무부가 매년 홍콩 자치권을 침해한 개인, 법인 및 금융기관들에 대한 정보를 의회에 보고하도록 한다. 또한 대통령은 이들 법인에 대한 재산상 제재, 개인에 대한 비자발급 제재, 그리고 금융기관에 대한 대출 금지 등 제재를 부과한다.

한편, 대통령은 제재의 부과를 포기하거나 종료할 수 있는데, 이 경우 의회는 이에 대한 불승인 공동결의안(Joint Resolution of disapproval)을 통과시킴으로써 이를 무효화할 수 있다.

4) 「행정명령 13936」 (2020)

트럼프 대통령은 7월 14일 홍콩에 제공하던 특별대우를 종식시키는 행정명령을 발표하였다. 이 행정명령은 그동안 홍콩에 제공한 특혜적인 대우를 종식시키기 위해 「이민법」(Immigration Act of 1990), 「이민 및 국적법」(Immigration and Nationality Act of 1952), 「무기수출관리법」(Arms Export Control Act), 「국방생산법」(Defense Production Act of 1950), 「수출통제개혁법」(Export Control Reform Act of 2018) 등에 미국법에 대한 지속적 적용(특별대우)을 규정한 「홍콩정책법」 제201조(a)의 적용을 중지할 것과 15일 내에 이 행정명령 수행을 위한 구체적 조치를 시작할 것을 지시하고 있다(section 2.3).

구체적 조치로는 홍콩과의 사법적.인적.교육.연구 교류 중단과 홍콩 여권 소지자에 대한 특혜 중단 및 홍콩 거주자에 대한 난민 규모 재할당 등을 포함하고 있다. 또한 홍콩 민주주의 및 자치권 약화를 초래한 이들에 대한 미국 내 자산 동결 및 이들의 기부 금지와 이러한 조치를 취하기 위한 재무장관의 권한을 규정하고 있다.

3. 주요 정책적 시사점

이상 미국의 홍콩정책 주요법령 현황을 통해 다음과 같은 몇 가지 시사점을 얻을 수 있다.

첫째, 홍콩에 대한 특별지위 박탈과 관련자 및 기관에 대한 제3자 제재를 포함하고 있는 최근 트럼프 행정부의 대홍콩정책은 원칙적으로 매우 강력한 수단이 될 수 있다. 그러나 이러한 수단이 세계경제에 미칠 영향을 고려한다면 실제 최대치까지 시행될 수 있을지에 대해서는 의문이 제기된다. 또한 이번 조치에 따라 홍콩이 입는 타격이 예상보다 크지 않을 것이라는 주장도 있는 등 이번 조치는 사실상 중국과 홍콩에 대한 미국의 정치적 경고의 의미가 더 큰 것으로 볼 수 있다.

둘째, 미국의 대홍콩정책의 변화는 미-홍콩 관계에서 나아가 미중 경쟁의 맥락에서 살펴볼 필요가 있다. 즉, 미국은 그동안 무역, 남중국해, 기술패권 등 다양한 영역에서 중국과 갈등을 빚어왔는데, 이번 「홍콩 국가보안법」 제정으로 인해 그 전선이 인권과 이데올로기의 영역으로 더욱더 확대되고 있는 것으로 보인다. 즉, 중국의 체제와 인권 상황을 비판하면서 그동안 시도되어왔던 이른바 반중국동맹 결집을 더욱 확대.강화하고자 하는 움직임을 보이고 있다. 이는 최근 폼페이오(Mike Pompeo) 미 국무장관이 ‘공산주의 중국과 자유세계의 미래’ (Communist China and the Free World’s Future)라는 연설을 통해 중국 체제에 대해 정면으로 비판한 것을 통해서도 확인할 수 있다.

셋째, 그동안 미국의 대홍콩정책의 형성에는 의회가 주도적인 역할을 하였다는 점과 의회 내의 초당적 반중국 기조를 확인할 수 있다. 즉, 최근 통과된 「홍콩 인권 및 민주주의법」과 「홍콩자치법」 및 「위구르 인권정책법」(Uygur Human Rights Policy Act of 2020)에서 볼 수 있듯이 의회는 중국 내 인권상황에 민감하게 반응하고 있으며, 인권과 중국 문제에 있어서는 초당적으로 일치된 대응을 하고 있음을 알 수 있다.

4. 우리의 대응 방향

이상을 바탕으로 우리의 대응방향을 모색함에 있어 다음과 같은 몇 가지 사항을 고려해볼 수 있다.

첫째, 이번 홍콩의 특별지위 박탈과 휴스턴 중국 총영사관 폐쇄 등 미국 정부의 일련의 조치들을 볼 때 미국 내 대중국 강경기조는 매우 확고하며, 초당적인 지지를 받고 있음을 확인할 수 있다. 이는 곧 이러한 미중경쟁 추세가 11월 미 대선 결과와 무관하게 지속될 것임을 시사한다. 따라서 향후 미중경쟁이 상수로 간주되는 국제정치 상황에서 국익을 수호할 수 있는 신중한 외교 전략의 모색이 필요하다.

둘째, 미중경쟁이 한미동맹 및 한미 간 현안에 영향을 미칠 것은 자명한 것으로 볼 수 있으므로 이에 대한 면밀한 분석과 대비가 필요하다. 특히, 미국이 가치와 이데올로기를 내세우며 동맹국들을 대상으로 반중국전선 구축을 시도하는 상황에서 한미동맹의 정체성 및 역할과 우리의 외교적 자율성에 대한 고민이 절실한 상황이다.

셋째, 그동안 미 의회는 다수 사안에서 민주.공화 양당이 상당한 견해 차이를 드러내어왔으나, 인권 문제와 대중국 강경기조에서만큼은 초당적인 지지를 보내왔다. 따라서 미 의회의 이러한 기조에 유념하여 향후 상황을 예측하고 대비할 필요가 있으며, 특히 의회외교를 추진함에 있어서 이를 반드시 고려할 필요가 있다.

*김도희 입법조사관(국회입법조사처)
(의회외교 동향과 분석, 제60호, pp.1-4)
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