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선거제 개편은 국민에게 ‘인기 없는’ 개혁 거대정당들의 거부권 전략 통제해야 선거제 개혁 성공
- 구분 : 국회입법조사처
- 2023-05-31
- 1345
선거제 개편은 국민에게 ‘인기 없는’ 개혁
거대정당들의 거부권 전략 통제해야 선거제 개혁 성공
거대정당들을 개혁당사자로 세우는 개혁전략 설계해야
권역별 비례대표제-개방형명부제 확대가 열쇠될 수 있어
□ 국회입법조사처(처장 박상철)는 2023년 5월 31일(수), 「선거제 개편 논의, 왜 침체에 부딪혔나? : 새로운 대안 및 전략에 대한 모색」이라는 제목의 『NARS현안분석』보고서를 발간함
□ 동 보고서는 내년 4월 총선을 앞두고 뜨거운 쟁점으로 떠오른 선거제 개편 논의가 좀처럼 진전되지 못하는 원인을, 민주주의 공고화 이후의 장기적 맥락에서 좀 더 근본적 시각으로 분석하면서 현 침체를 극복할 방향과 대안을 제안하고 있음.
□ 민주주의 공고화 이후 첨예한 정치갈등을 야기하는 승자독식 구조를 완화하기 위해 선거제에서 ‘비례성’을 강화하고자 여러 차례 시도해왔음. 노무현 대통령의 ‘대연정’ 제안, 안철수의 ‘새정치’ 실험, 21대 총선 직전 준연동형비례대표제 도입 그리고 최근 선거제 개편 논의 등이 사례임.
□ 그러나 지금까지 선거제 개편의 진전이 더딘 이유는 일차적으로 비례성 강화에 초점을 맞춘 정치개혁이 의원정수확대·비례대표증원 등 국민에게 ‘인기 있는’ 개혁이 아니기 때문임. 또한 정치집단들은 국민의 정서적 반감을 활용하여 거부권(veto power) 전략을 구사하고자 하는 유혹에 빠지기 쉽기 때문임.
□ 지난 총선 당시 준연동형제가 도입되었으나 성공적으로 정착되지 못한 이유는 다음과 같음. 첫째, 준연동형제 추진집단은 주로 정당연합의 성사에 주력하면서, 대국민 설득과 여론압력의 조직에는 강한 의지와 제대로 된 전략이 부족했음. 둘째, 더불어민주당이 막판에 거부행위자로 돌아선 데서 보듯이, 준연동형제 추진연합은 결속력에서 내생적 약점을 갖고 있었음. 가령 다당제를 지향하는 준연동형제는 거대양당의 수혜자인 민주당에게 자신의 이해관계에 반하는 면도 있었기 때문에 추진연합의 결속을 일관되게 유지하기 어려웠음. 셋째, 그와 같은 취약성 속에서 미래통합당의 강력한 거부권 발동과 비례위성정당 창당은 준연동형제에 상당히 강한 균열을 낼 수 있었음.
□ 지금까지의 실패 사례를 분석한 결과, 동 보고서는 선거제 개편이 성공하기 위해 제도적 대안과 전략을 다음과 같이 제안함.
○ 비례성 강화를 위한 선거제 개편은 국민에게 ‘인기 있는’ 개혁이 아니기 때문에 대의제 정치집단들 사이의 협상과 타협에 많은 부분 의존할 수밖에 없음. 거대정당들을 개혁 대상이 아니라 개혁의 이해당사자로 세우는 제도의 설계와 추진전략이 필요함.
□ 구체적 대안으로서 권역별 비례대표제-개방형 명부제 조합은 현 단계에서 의원정수 확대 없이 선거제의 비례성을 강화하는 열쇠가 될 수 있음.
○ 첫째, 이 제도는 지역대표의 성격을 상당히 갖고 있고, 유권자가 대표자를 직접 선출할 수 있어서 국민의 반감을 완화할 수 있음.
○ 둘째, 지역구 감소에 따른 기성 정치인들의 반발을 권역단위 선거 출마 기회로 보상함으로써 상당 부분 상쇄할 수 있음. 가령 더불어민주당은 영남에서 의석 진출의 기회를 넓힐 수 있고, 국민의힘은 수도권 대도시에서 의석 진출의 기회를 안정시킬 수 있으므로, 총량에서는 이익 균형이 달성될 수 있음.
○ 셋째, 지역구와 권역별 비례대표의 비율을 큰 폭으로 조정할 수 있어서 비례성을 상당히 제고할 수 있음.
○ 넷째, 미래지향적 시대요구에 부응하고 소지역주의에 매몰되지 않는 큰 정치인의 양성 통로가 될 수 있음.
○ 다섯째, 권역별 비례대표 의석이 충분히 늘어날 수 있다면, 소수정당도 지금보다 더 많은 의석을 획득할 가능성이 열려있음.
※ 자세한 내용은 보고서를 참고하여 주시고, 담당자에게 문의 바랍니다.
담당자: 정치행정조사실 고원 정치행정조사심의관(02-6788-4508)
☞ 보고서 바로보기: https://www.nars.go.kr/report/view.do?cmsCode=CM0043&brdSeq=42155
